“중앙정부 권한, 광역단체 아닌 기초단체에 배분해야”

한겨레경제사회연구원과 이인영 더불어민주당 의원이 공동주최한 ‘지방분권과 균형발전의 과제 토론회’가 11일 오후 국회 의원회관 대회의실에서 열려 참석자들이 토론을 하고 있다. 최성 경기 고양시장, 하승우 풀뿌리 자치 연구소 이음 연구위원, 이기우 인하대 법학전문대학원 교수, 김의영 한국정치학회장, 차성수 서울 금천구청장, 최대호 전 경기 안양시장, 강원택 서울대 교수(왼쪽부터).강창광 기자 [e-mail]

지방분권과 균형발전의 과제 토론회

하승우 이음 연구위원
“연방제 준하는 분권국가 만들려면
주민 실제 생활 단위에 자치권 줘야”

강원택 서울대 교수
“지역마다 경제·사회·문화 특성 달라
자치구조 다양화 뒤 주민이 선택하게”

이기우 인하대 교수
“국회의 입법권, 지방의회와 나누고
지방자치 방어할 양원제도 고려를”

한겨레경제사회연구원과 이인영 더불어민주당 의원이 공동주최한 ‘지방분권과 균형발전의 과제 토론회’가 11일 오후 국회 의원회관 대회의실에서 열려 참석자들이 토론을 하고 있다. 최성 경기 고양시장, 하승우 풀뿌리 자치 연구소 이음 연구위원, 이기우 인하대 법학전문대학원 교수, 김의영 한국정치학회장, 차성수 서울 금천구청장, 최대호 전 경기 안양시장, 강원택 서울대 교수(왼쪽부터).강창광 기자 [e-mail]

지난달 청와대가 발표한 헌법개정안이, 문재인 대통령이 천명한 “연방제에 준하는 지방분권”을 실현하기엔 부족하다는 지적이 나오는 가운데 11일 오후 국회에서 ‘지방분권과 균형발전의 과제’ 토론회가 열렸다. 한겨레경제사회연구원(원장 이창곤)과 이인영 더불어민주당 의원이 공동주최한 이날 토론회에선 지방정부의 자치입법권과 자치재정권, 주민 참여를 실질적으로 보장·강화해 민주주의의 뿌리인 지방자치를 실현하고 ‘고루 잘 사는 나라’를 만들어야 한다는 제안이 쏟아졌다.

지역운동을 오랫동안 해온 하승우 풀뿌리자치연구소 이음 연구위원은 발제에서 “문재인 정부의 지방분권 전략은 이명박·박근혜 정부 때 지방자치 방안과 다를 바 없다”며 “(정부는 이 전략을) ‘사회혁신’이라고 하지만 이는 비정부조직이나 시민사회가 하나의 거점을 만들면 정부나 시장이 자원과 권한을 동원해 사례의 수를 늘리는 방식으로, 혁신을 가장한 개발사업”이라고 비판했다. “혁신의 사례와 이를 유지할 중간지원조직, 컨설팅 기관은 증가하지만 (정작 혁신의 동력을 확산시켜 균형발전을 이룰) 혁신의 거점은 늘어나지 않는다”는 것이다.

하 연구위원은 “혁신 전략은 근본적으로 재구성돼야 한다”며 ‘연방제에 준하는 지방분권국가’를 제대로 구성하려면 △중앙정부의 권한을 광역자치단체가 아니라 기초자치단체로 배분하고 △광역자치단체는 기초자치단체들의 연합체 성격을 가져야 한다고 제안했다. 행정의 편의로 나눈 구획이 아닌, 주민들의 실제 생활권 단위로 자치권이 부여돼야 말 그대로 ‘생활정치’가 가능하다는 얘기다.

또다른 발제자인 강원택 서울대 정치외교학부 교수는 “지방의 권한 강화가 그 지역 내 주민과 엘리트 간의 정치적 소통, 권력의 견제, 권력을 향한 실질적 경쟁, 다원적 대표성 등을 통해 선순환 구조로 이어지려면 지방정치 차원의 정치 과정 개혁과 선거법, 정당법, 정치자금법 개정도 반드시 같이 논의돼야 한다”고 강조했다.

또한 강 교수는 지금처럼 지방자치단체장의 권한은 강력한 반면 지방의회는 약한 구조가 보완되지 않으면 “‘제왕적 도지사’, ‘제왕적 시장’이 등장할 수 있다”며 “단체장의 권한을 나눌 다양한 자치 형태를 고려해야 한다”고 말했다. 지방자치단체의 자치조직권을 보장해, 현재 중앙정부-지방정부라는 일률적인 ‘2층적 자치 구조’를 “세 층위 또는 네 층위까지 각 지역 실정에 맞게 다양화하고, 주민투표를 통해 바람직한 자치 구조를 선택하도록 해야 한다”는 제안이다. 여기엔 지역마다 인구수와 구성, 면적, 욕구, 지역의 경제·사회·문화적 특성 등이 다르기 때문에 자치 구조 역시 그에 걸맞게 달라져야 한다는 문제의식도 깔려 있다. 강 교수는 이와 관련해 “주민대표를 뽑아 구성한 단체로 자치권을 가지지만, 자치입법권 등에서는 제약을 받는 ‘준지방자치단체’의 활성화”도 주장했다. 그는 현재 읍면동 주민으로 구성되는 주민자치회를 예로 들어 “허가 주체를 행정안전부 장관에서 광역단체장이나 기초단체장으로 바꾸고, 지역 실정에 맞게 유연한 형태로 운영할 필요가 있다”고 말했다.

이에 토론자로 나선 서복경 서강대 현대정치연구소 연구원은 “정부가 풀뿌리 민주주의와 주민자치 활성화를 목표로, 주민자치위원회를 주민자치회로 재구성하는 내용을 포함한 ‘혁신 읍면동’ 정책을 펼 예정이지만 이런 제도적 ‘넛지’(부드러운 개입)가 실질적인 자치 기반 확대로 귀결될 수 있을지는 의문”이라고 문제를 제기했다. 그는 “‘새마을’ 단체나 자유총연맹 등 오래된 커뮤니티와, 지역운동 등에서 출발한 새로운 커뮤니티는 세대적 기반이 다르고 문화적 이질성도 커, 이런 기획이 성과주의적으로 추진될 때는 상당한 갈등 비용을 치르게 될 것”이라고 우려했다.

이기우 인하대 법학전문대학원 교수는 발제에서 “지방자치단체 조직을 전국적으로 획일적으로 법률로 규정한 것 자체가 반분권적 발상”이라며 “부시장을 몇명으로 할지, 의회와 집행기관의 관계를 어떻게 설정할 것인지 등은 다양한 실험이 요구되고 지역 특성이 반영돼야 하는 분야다. 자치조직권을 헌법으로 보장해야 한다”고 주장했다. 이 교수는 또 “지방분권 개헌은 무엇보다도 지방정부의 손발을 풀어서 지방정부가 지방 문제를 해결하고 지방 발전을 위해 나설 수 있도록 해야 한다”며 현재 국회가 가진 입법권을 지방의회와 나누고, 지방과세권을 보장해야 한다고 강조했다. 이어 “국가전체의 이익을 대표하는 하원과, 지방의 이익을 대변하는 상원이 상호견제하게 해 중앙정부가 지방정부의 자치권을 일방적으로 침해하는 것을 막고, 지방의 자치권을 방어할 수 있는 양원제 도입도 필요하다”고 덧붙였다.

최성 고양시장은 토론에서 “자치분권 개헌과 균형발전을 이루려면 헌법에서 지방자치단체의 명칭을 지방정부로 변경하고, 자치권을 기본권으로 규정해야 한다. 또 자치분권의 입법, 행정, 재정 논의에 시민이 참여할 수 있어야 한다”고 말했다.
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조혜정 한겨레경제사회연구원 사회정책센터 수석연구원 [e-mail]