공공기관 혁신방안 들여다 보니

개편 이후 유형별 지배구조 표준모델

‘효율적 감독+자율경영’으로 고질병 잡기

정부가 마련 중인 것으로 9일 확인된 ‘공공기관 혁신방안’의 핵심은 공공기관 지배구조 쇄신이다. 정부는 이를 위해 △방만 경영을 억제할 내·외부 감독시스템 강화 △낙하산 논란을 원천봉쇄할 공정한 인사시스템 확보 △자율경영에 상응하는 엄정한 평가보상 시스템의 도입 등 세 갈래의 기본 방향을 잡았다.

공공기관 유형 분류=정부는 재정지원 여부 등 국제기준을 참고해 관리대상 공공기관의 범위를 정부 출연기관 121곳, 출자기관 101곳, 보조·위탁기관 99곳 등 모두 321곳으로 확정했다. 이 가운데 정부투자기관 기본관리법(정투법)과 정부산하기관 기본관리법(정산법), 민영화법 대상인 105곳 가운데 정원이 50명 이상인 95개 기관이 우선 혁신대상 기관으로 선정됐다.

이들 공공기관은 상업성이 강하냐, 공공성이 강하냐에 따라 재편된다. 자체 수입이 총수입의 50% 이상인 공공기관은 국가 공기업으로, 50% 미만인 곳은 공공비영리기관으로 나눴다. 또 공기업 가운데 자체 수입이 90% 이상이고 자산 규모가 2조원 이상인 한전·토지공사 등 5곳은 시장형 공기업으로, 나머지 도로공사·마사회 등 26곳은 준시장형 공기업으로 분류했다.

공공비영리기관도 정부 기금을 관리하는 기금관리형(국민연금 등 15곳)과 정부 업무를 집행하는 위탁집행형(농수산물유통공사 등 49곳)으로 세분했다. 이에 따라 현재 공기업으로 분류된 코트라(KOTRA)·농업기반공사·농수산물유통공사 등 3개 기관이 공공비영리기관으로, 지역난방공사·마사회·지적공사·88관광개발·감정원 등 17개 기관은 공기업으로 재편되게 된다.

관리감독의 일원화 및 인사 공정성 확보=경제협력개발기구(OECD)의 권고에 따라 심의·의결기구로 공공관리위원회를 설치해, 현재 부처별로 분산된 공공기관 관리를 일원화한다. 관리위는 공공기관의 인사관리, 경영평가, 성과관리, 공공기관 설립 통제를 수행하는 등 대외적으로 공공기관에 대한 최종 책임을 지게 된다. 민간인과 정부 인사 등 모두 20명 이내로 구성되는 관리위는 산하에 국가공기업 분과위와 공공비영리기관 분과위를 두게 된다. 두 분과위는 위원을 10명 정도로 하고, 기획예산처 장관이 각 분과위의 위원장을 맡도록 했다.

공공기관 임원 인사는 공기업과 비영리기관에 다른 절차를 적용하기로 했다. 공기업의 경우 그동안 주무부처와 기획예산처에서 행사해온 인사권을 모두 공공기관 관리위로 넘기기로 했다. 공공기관관리위의 효과적인 감독권한 행사를 뒷받침하기 위한 조처다. 관리위는 기관장임명 제청권(임면권은 대통령)과 상임·비상임이사 및 감사 임면권을 행사하게 된다.

비영리기관의 경우는 기관장임명 제청과 상임이사 임면을 지금처럼 주무부처 장관이 맡도록 했다. 대신 비상임이사와 감사는 공공기관 관리위에서 임면하도록 해, 경영진과 주무부처의 유착을 차단할 수 있도록 했다.

경영 자율성과 이사회 강화=상업성이 강한 공기업의 경영 자율성은 대폭 확대된다. 시장형 공기업의 경우 지금의 포괄적 관리·감독 방식에서 산업정책에 국한한 제한적 감독 방식으로 바뀌어, 민간 대기업 수준의 자율성이 보장된다. 경영 감독의 대상도 정원과 보수 관련 사항으로 한정하고, 예산·조직·사업 등은 자율적으로 결정할 수 있도록 허용하기로 했다. 준시장형 공기업의 경우는 시장형보다는 자율성이 조금 더 제한되도록 하되, 역시 포괄적 관리·감독 방식은 폐지되고 감독 대상을 구체적으로 열거하는 제한적 감독체제로 전환된다.

대신 효과적인 경영진 견제와 감시를 위해 이사회에 기관장 및 상임이사의 해임건의권을 부여하고 감사위원회 설치를 의무화하는 등 이사회의 기능을 강화할 방침이다. 또 비상임이사 중심의 이사회 운영을 위해 비상임이사를 4분의 3 이상(시장형) 또는 3분의 2 이상(준시장형)으로 확대하도록 했다. 특히 시장형의 경우 이사회 의장과 최고경영자(CEO)를 분리하도록 했다.

공공비영리기관의 경우는 주무부처의 감독권을 유지하기로 했다. 그러나 위탁집행형의 경우 주무부처 감독권의 내용과 범위를 정원·조직·인사·보수·예산으로 제한하고 감독 대상을 분명히 열거하게 하는 등 과잉 간섭은 차단할 방침이다. 또 기금관리형은 이사회와 별도로 민간 전문가가 참여하는 15명 이내의 운영위원회 기능을 강화해, 기존의 기금운용 기본방침뿐 아니라 서비스 종류, 요율 등 기금 운용과 관련한 주요 결정에 참여하도록 했다. 공적 감독 강화 차원에서 외부 회계감사도 의무화하기로 했다. 박병수 기자 [e-mail]

공공기관의 분류 방안 변경

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정부가 본 공공기관 문제점

원칙 기준 없는 설립 관리

감시 견제 곳곳 사각지대

정부투자기관(공기업) 지배구조의 변쳔과정

‘공공기관 지배구조 혁신방안’을 보면, 정부가 공공기관을 바라보는 부정적 시각이 분명히 드러나 있다.

혁신 방안은 우선 시장과 주주총회, 이사회, 투자자, 채권단 등 내·외부의 견제와 감시를 받는 민간기업에 견줘, 공공기관에 대한 감시·견제기능이 제대로 작동되지 않고 있다고 평가한다. 이 때문에 공공기관이 주먹구구식으로 설치·운영되고 “주인이 없고 직원이 주인인 곳”, “그들만의 잔치”라는 국민의 비판에 직면해 있다고 지적한다.

좀 더 구체적으로, 공공기관은 성과관리나 경영공시 등이 제대로 되지 않고 있다는 게 정부의 시각이다. 대체로 연도별 목표설정을 각 기관이 정한 뒤 연말 달성이 어려우면 목표를 슬그머니 수정하는 경우도 있다. 공공기관의 목표를 구체적으로 지정해 경영 계약을 체결하는 프랑스나, 공공기관별로 전략 계획, 성과계획을 작성하고 달성도를 평가하는 미국 등의 체계적인 관리와 큰 차이를 보이고 있다는 것이다.

국민부담으로 재원을 조성하는 공공기관의 설립과 관리가 원칙과 기준 없이 이뤄지는 것도 문제로 지적됐다. 중소기업진흥공단 등 국민경제적으로 중요한 기관이 정부산하기관기본관리법(정산법) 등 기본관리체계에서 빠져 있다. 또 유사한 성격의 기관인 한전과 지역난방공사는 각각 정부투자기관기본관리법과 정부산하기관기본관리법으로 관리되는 등 관리방식에 일관된 원칙이 없다. 정부가 공공기관의 유형을 재분류하고 관리의 일원화를 꾀한 것은 이 때문이다.

혁신 방안은 아울러 정부의 감독·통제 시스템이 지나치고, 주무부처와 공공기관간 유착관계도 나타난다고 평가했다. 주무부처는 유·무형의 개별규제로 경영에 시시콜콜 간섭하면서도, 경영부실 등으로 책임문제가 생길 경우에는 오히려 기관의 이해를 대변하는 경향을 보인다는 것이다.

임원 선임과 관련해 낙하산 인사 시비가 끊이지 않는 등 임원들의 전문성이 떨어지는 것도 문제점으로 지적됐다. 일부에서는 공모제가 도입됐으나 “무늬만 공모제”라는 비판에서 자유롭지 못하고, 기관장 추천위가 형식적으로 운영돼 인사를 앞두고 특정후보자 사전내정설 등 공정성 시비에 시달린다는 것이다. 박병수 기자