안상수 창원시, 군사작전 하듯 고속행정으로 ‘SM 모시기’

자기 치적 사업 필요했던 안상수
이수만 찾아가 “창원행 삼고초려”

SM “적자 방지 대책” 조건
시행사 “속도 있게 추진” 요구
창원시, 수의계약 파격 화답

코트라 “불가” 의견에 공모 전환
형식적 공모로 ‘단독 입찰’ 뒤
‘시장님 지시사항’ 따라 일사천리

“창원 도심의 스카이라인을 바꾸며 조망까지 탁월한 랜드마크 단지”(분양 당시 광고 문구)가 창원종합버스터미널(경남 창원시 의창구 팔룡동) 옆에서 주위를 내려다봤다. 8층짜리 에스엠타운(3580㎡)을 사각의 땅 모퉁이에 두고 키 6.1배(49층)와 덩치 5.7배(2만406㎡)의 주상복합아파트들이 울창하게 자라고 있었다. 800억원짜리 ‘타운’(본사업) 건설을 명분 삼아 6천억원대의 아파트·오피스텔(부대사업)이 들어서며 본말은 자리를 바꿨다. 전후좌우 건물들을 압도하며 솟아오른 아파트는 이 빌딩에만 주어진 ‘특별한 혜택’ 덕분에 홀로 비상할 수 있었다.

■ 사업의 ‘조건’

“그냥 자꾸 무슨 의혹이 있는 것처럼 이러니까 창원 발전을 위해서 도움이 되겠습니까.”

2016년 12월15일 창원시의회(제63회 본회의)에서 안상수 당시 시장이 ‘창원에스엠(SM)타운’(창원문화복합타운) 추진 과정을 묻는 질의에 답했다. 집권 여당(한나라당)의 대표를 지낸 ‘힘 있는 시장’은 “칭찬은 못 해줄망정 자꾸 이상한 눈으로 쳐다본다”며 시의원들을 다그쳤다.

“(에스엠을) 우리가 끌어오면서 장사하게끔 해줘야 할 것 아닙니까. 그러니까 지금 이 회사(리얼티플러스)와 결합해 동업하게 하면서 영업을 잘해서 이익을 가지고 가라, 이런 수준에서 한 것이라고 총체적으로 보셔야지, 뭐 감정가가 어떻고, 뭐가 어떻고, 자꾸 이런 것만 물어보니까 마치 특혜를 준 것처럼 오해하지 않겠습니까.”

그의 퇴임(지난해 지방선거 낙선) 뒤 자리를 넘겨받은 후임 시장(허성무)이 ‘창원으로 끌어오면서 장사하게끔 해준’ 조처들을 점검했다. 결론은 “총체적 위법”이었다.

안상수는 통합 창원시의 2기 시장이었다. 임기 내내 박완수 초대 시장이 벌여놓은 사업의 뒤치다꺼리만 할 수도 있겠다며 고민한 것으로 전해진다.

“진해 야구장, 마산 해양신도시와 로봇랜드 등 전임 시장으로부터 총 2조원이 넘는 사업을 물려받았다. 연임을 위해서라도 자신만의 치적이 필요하던 차에 에스엠타운 유치를 추진한 것으로 안다. ‘기계산업도시의 문화관광도시 전환’이란 정책 기조와도 맞았다.”(창원시 관계자)

사업 추진에 “장애가 되는 행정 절차를 하나하나 제거”한 “군사작전”은 4년 전으로 거슬러 올라갔다.

2015년 8월5일 부동산 시행사 리얼티플러스가 창원시에 첫 사업제안서를 제출했다. 5개월 뒤 이 회사의 대표를 맡는 이세종 전 뉴욕한인회장(2012년 경기 평택을 총선과 2014년 재보궐선거 출마)이 접수했다. ‘시행사가 창원시 소유의 시유지를 매입해→ 49층짜리 주상복합아파트와 오피스텔·상가를 개발·분양하고→ 그 수익으로 에스엠타운과 공영주차장을 지어 시에 기부채납한 뒤→ 시행사와 에스엠이 최대 20년간 에스엠타운을 무상 사용·운영한다’는 사업 방식도 그가 제안서에 담았다. 부동산 사업 성공이 ‘타운’ 건설의 필수조건이 되면서 특혜 의혹은 싹을 내밀었다. 창원시-에스엠-리얼티플러스 사이의 접촉은 첫 제안서 제출(2015년 8월5일) 최소 반년 전부터 물밑에서 진행됐다.

“2015년 초 박재우가 내게 연락했다. 부산에서 에스엠타운을 끌어가려 한다는 이야기가 흘러나올 때였다.”(이세종)

안상수 시장의 측근(한나라당 대표 시절 상근부대변인)이자 창원시 서울사업소의 박재우 정무특보(투자유치 담당)가 같은 정당에서 활동했던 이세종을 찾아가 시장의 뜻을 전했다. 이세종은 2005년부터 이수만 에스엠 회장과 경기 고양, 경북 문경, 경기 오산을 오가며 에스엠타운 사업을 벌여왔다. 그는 “안상수 시장이 에스엠타운 유치를 강력하게 원한다”는 소식을 에스엠 쪽에 알렸다. 동시에 이세종은 리얼티플러스 사주 이표열 회장에게도 투자를 제안했다. 이표열은 2013년 1100억원대의 횡령·배임 혐의로 구속된 다원그룹(▶1회 기사) 이금열 회장의 동생이었다.

안상수는 2015년 초부터 서울 에스엠 본사를 세차례 직접 방문해 이수만 회장을 만났다.

“안 시장이 창원을 문화관광도시로 만들 방법을 이수만 회장에게 물었고 그 과정에서 창원 사업 논의가 시작됐다. 우리 입장에서 (창원에스엠타운은) 안 시장이 삼고초려한 결과다.”(한지섭 에스엠타운플래너 대표)

그해 5월 이수만은 창원시청을 찾아 안상수와 비공개 면담을 했다. 이때 이수만은 창원시가 제시한 사업부지를 보고 갔다.

실무 협의 과정에서 에스엠과 리얼티플러스는 각자의 참여 조건을 창원시에 제시했다. 에스엠은 ‘적자 방지 대책’을 원했다. 에스엠·이수만·이세종이 직접 자금을 투자했던 문경 사업(2007년)의 실패(▶2회 기사)도 안전장치 요구의 배경이 됐다.

“적자를 보면서 할 수는 없으니 시에 지원이 필요하다고 했다. 그 결과 (시행사가 기부채납한 에스엠타운의) 무상 사용·운영 보장 안이 제시됐고 우리도 오케이했다.”(한지섭)

리얼티플러스는 ‘속도’를 주문했다.

“시급성을 시에 어필했다. (규제 해제나 인허가 등 행정 처리가 늦어져) 장기화하면 사업이 표류할 수밖에 없다는 데 창원시와 공감했다. 부동산 경기도 장담할 수 없었다.”(이표열)

■ “시장님 지시사항”

사업은 애초 수의계약으로 추진됐다. 리얼티플러스는 사업제안서에 부지 매입 방안으로 수의계약(최초 제안서부터 최종 제안서까지 4차례)을 적어 냈다. 수의계약 방식은 에스엠을 데려오려는 창원시의 아이디어에서 출발한 ‘파격 제안’이었다.

“박재우 특보가 ‘외국인 투자를 유치할 수 있냐’고 물었다. ‘그렇다’고 했더니 외국인투자촉진법을 활용하면 수의계약으로 시유지 매입과 사업자 선정이 가능할 것이라고 했다.”(이세종)

박재우도 “내가 제안했다”고 시인했다. “투자유치 담당은 투자가 되도록 하는 게 역할이고 다음 절차는 공무원들이 알아서 할 일”(7월23일 통화)이라고 했다. 시유지 매각을 전제로 한 사업에서 수의계약은 “공무원들이 제안했다면 자기 목을 걸어야 한다”(김충관 당시 창원시 제2부시장. 7월15일 통화)고 할 만큼 위험 부담이 큰 행정 행위였다.

수의계약 방침은 불발에 그쳤고 공모로 전환(2016년 2월3일)됐다. 닷새 전 대한무역투자진흥공사(코트라)의 자문에 따른 ‘어쩔 수 없는 결정’이었다. 코트라 전문위원은 “외투법상 수의계약은 외국 자본 투자로 고용과 경제 활성화를 유도·촉진하기 위한 것인데 해당 사업은 수익 창출을 위한 자산 투자”라며 “수의계약 불가” 의견을 냈다. 창원시는 “자유로운 개발 방식을 수용하고자” 공모 절차를 밟은 것처럼 외부에 설명했으나 사실과 달랐다.

창원시는 처음부터 리얼티플러스를 염두에 둔 사업자 선정 절차를 밟고 있었다. 수의계약 가능성을 살피는 부서별 의견 조회와 회의·보고회, 김영민 에스엠 대표와 안상수 시장의 면담, 리얼티플러스 이세종 대표와 시청 담당자 간 회의가 잇따라 열렸다. ‘에스엠타운 유치’를 결정한 창원시 내부 정책토론회(2015년 11월24일)에서도 “수의계약을 위한 외국자본 투입 확대 필요”가 논의됐다. 토론회를 주재한 안상수 시장은 “(문화복합타운은) 관광산업을 주력산업으로 결정한 만큼 반드시 필요한 프로젝트”라고 강조했다. “도출된 과제와 행정절차 등 세부사항은 실무부서에서 해결해 나가라”고도 지시했다. 공모 방침이 결정되는 날 열린 태스크포스 회의에도 리얼티플러스 관계자들이 참석했다.

공개 모집(2016년 4월29일~6월9일)은 “리얼티플러스를 시행사로 선정하기 위한 형식적 절차”(감사관 발표)였다. 다른 사업자들은 충족할 수 없는 공모 조건이 제시됐다. ‘케이(K)팝 등 대중음악과 홀로그램 기술을 활용한 공연장 운영이 가능한 자’한테만 지원 자격이 주어졌다. 공모 기간은 41일에 불과했고 공고 11일 뒤부터 접수가 시작됐다. 정해진 기간 안에 토지 입찰과 문화시설 개발·운영 안을 만들 수 있는 업체는 시와 사전 협의해온 리얼티플러스뿐이었다. 결과는 단독 입찰이었고 리얼티플러스는 시행사가 됐다. 리얼티플러스는 공공기관 사업을 맡을 수 없는 ‘무자격 회사’이기도 했다. 이듬해(2017년 10월) 이 사업을 감사한 경상남도는 “리얼티플러스가 (시행 실적 전무 등) 신용등급이 없는 회사여서 신청 자격이 없는데도 재공모하지 않고 사업자로 낙찰했다”고 밝혔다.

사업 추진 초기 담당 부서는 ‘특혜 시비 우려’ 의견을 지속해서 보고했다. 관광과는 “(에스엠타운이 본사업이고 공동주택 건설이 부대사업인 계획과 달리) 공동주택 건립이 주이고 에스엠타운 건립이 부수적”(2015년 8월11일 검토 의견)이라고 판단했다. 도시계획과도 “(규제를 풀어 허용하는) 주상복합 건축은 (주상복합 건설을 제한하는) 인접지와의 형평성을 고려할 때 어렵다”며 “(특혜 의혹을 받지 않으려면) 주상복합을 배제한 별도 에스엠타운 유치 방안 검토”가 필요하다는 대안을 제시했다.

실무자들의 의견은 ‘상부’의 지시에 눌려 가라앉았다. 2016년 2월1일 김충관 제2부시장은 공무원들을 독려했다. “앞으로는 속도전이다. 본 사업을 우선순위로 잡아 업무를 진행하고 적극적인 자세로 문제들을 해결해 나가야 한다.” 창원시는 행정의 속도를 높였다.

속도계는 6개월 전 최초 제안서가 접수됐을 때부터 빠르게 돌고 있었다. 창원시는 접수 이튿날 곧바로 관계 부서에 의견 조회를 요청했다. 기다리고 있었다는 듯 즉각적 검토와 후속 조처들이 뒤따랐다. 최종 제안서 제출(2015년 11월17일) 일주일 만에 창원시는 에스엠타운 유치를 결정했다. 안상수 시장은 이날 “사업 추진력 확보”가 필요하다며 태스크포스 구성을 지시했다. 사업자 선정 방식이 수의계약에서 공모로 바뀐 뒤엔 “시장님 지시사항”을 명시한 별도 공문(2016년 3월4일)이 관계 부서들로 발송됐다.

“(사업 부지의) 국가산업단지 해제 절차 조기 완료. 용적률 완화를 위한 도시계획 조례 개정. 공유재산 매각 및 토지 매매 계약.”

창원 최초의 미관지구 해제부터
시유지 매각 ‘시의회 의결’ 생략
‘687%’ 용적률 적용 등 특혜 논란

‘사적 이익’ 감사결과 놓고
시행사 “단체장 바뀐 뒤 정치적 이용”
SM “마치 우리 사업인 것처럼 왜곡”
안상수 쪽 “일체 대응하지 않는다는 방침”

■ 고속 행정

안상수 시장은 “공모 절차를 위한 선행 사항”이라며 처리를 재촉했다.

특혜 논란이 불가피한 사안들이었다. 공모에 단독 응모하며 제출한 사업계획서에서 리얼티플러스도 “매각 부지의 일반미관지구 해제 및 지구단위계획 허용 용도 변경 등”을 요청했다. 모두 현실화됐다.

2016년 7월15일 사업 예정지의 일반미관지구(주거지역 미관을 유지하기 위해 지정) 해제가 결정·고시됐다. 미관지구를 풀자 주상복합아파트를 지을 수 없는 땅에 건축이 가능해졌다. 미관지구 해제는 창원시 역사상 최초였다. 7월19일엔 국가산업단지 지정을 해제했다. 산업용지나 산업지원시설 용지로 사용돼야 할 땅이 아파트 부지가 됐다. 용적률도 687%(창원권 최고밀도 아파트. 최근 공공주택은 210~255%)까지 높여 개발이익을 끌어올렸다. 공유재산(사업 부지인 시유지)을 매각하려면 반드시 거쳐야 하는 시의회 의결 역시 생략했다. 공유재산법 위반이었고 창원에서 전례 없는 일이었다. 에스엠타운을 앞세운 시행사의 6천억원대 부동산 개발은 그렇게 규제 그물을 뚫었다.

“위법적으로 했다고 생각하진 않지만 속도를 낸 측면은 있다.”

김충관 전 제2부시장은 ‘속도 행정’을 인정했다. 이표열 리얼티플러스 회장도 “매우 빠른 속도로 추진된 점은 맞고 그렇지 않았다면 사업이 제대로 진행되지 않았을 것”이라고 했다.

고양·문경·오산에서 무산된 에스엠타운이 창원에서 성공할 수 있었던 이유는 특혜 논란도 따라잡지 못한 속도였다. 절차적 공정성이란 민주주의의 기본 원리는 ‘고속 행정’에 치여 전복됐다.

“지방선거가 점점 가까워오면서 담당 부서는 닦달을 당했다. 분양 상황까지 시에서 체크했다. 일단 착공을 해야 선거에서 시장의 치적 사업으로 홍보할 수 있었고 결국 선거 1년 전 착공(2017년 5월24일)할 수 있었다.”(감사관실)

문화시설인 에스엠타운은 시유지 매각이나 미관지구 해제 없이도 지을 수 있었다. 창원시가 제거한 규제들은 오직 민간 부동산 개발을 위해 넘어야 할 장벽들이었다. ‘미분양률 전국 최고의 도시’에서 주상복합아파트 건설과 분양 성공을 위해 취해진 행정 조처들이었다. ‘시행사가 에스엠타운을 지어 시에 기부채납할 수 있도록 수익을 보장해줘야 한다’는 것이 창원시의 논리였다. 그 논리를 감사관실은 ‘공적 행정이 창출한 사적 이익’으로 규정했다.

“개발업자들 입장에선 규제의 벽을 넘는 일이 가장 힘들고 비용이 많이 든다. 그 모든 걸림돌을 행정관청이 앞장서서 치워줬다.”(감사관실)

담당 책임 공무원들은 의회를 상대로 거짓말도 했다. 시의회(2016년 6월28일)에서 ‘주상복합아파트 개발을 위한 미관지구 해제 아니냐’는 질문을 받자 “사업 계획서가 제출되지 않아 어떤 시설이 들어올지 모른다”고 답했다. 리얼티플러스는 2015년 8월 첫 제안서를 낼 때부터 줄곧 주상복합사업을 명시해왔다. 감사관실은 태스크포스를 두고 “민간사업자를 위한 행정대행서비스팀으로 여겨질 정도로 수익 사업 추진에 열과 성을 다했다”고 평했다.

감사관실은 “점검 결과에 따라 위법·부당하게 업무를 처리한 관련자를 업무상 배임 혐의로 수사 의뢰하는 등 비위 경중에 따라 엄정 문책한다”는 방침이다. 지난해 2월 시의원과 시민단체가 책임 공무원과 시행사 대표를 배임·직무유기 등으로 검찰에 고발해둔 상태다. 창원지방검찰청은 “경찰이 수사하는 것으로 알고 있고 그 내용이 송치되면 종합적으로 살펴보려 한다”고 했다.

“감사관 발표는 터무니없는 추정과 일방적 판단에 불과하다.”

시행사는 “자치단체장의 소속 정당이 바뀌었다는 이유로 행정 일관성을 저버리고 정치적으로 이용하고 있다”며 반발했다. 창원시의 규제 해제로 가능해진 부동산 개발은 “당시 시가 판단해서 한 일이므로 우리가 언급할 문제가 아니”라며 비켜섰다. 감사관실의 개발 이익 추산(1209억원)을 두곤 “건설과 시행을 모르는 계산”(사업계획서에서 밝힌 이익금은 386억원. 이표열 회장은 420억원 예상)이라며 “근거 없는 의혹 제기엔 손해배상 청구 등 민형사상 대응을 하겠다”고 밝혔다.

“마치 이 사업이 에스엠 사업인 것처럼 왜곡되고 있다.”

에스엠 쪽은 창원에스엠타운 사업의 당사자로 언급되는 일 자체를 부담스러워했다. 한지섭 에스엠타운플래너 대표는 “시행사가 별도로 있고 에스엠은 에스엠타운 운영에만 참여할 뿐”이라고 했다. 시행사의 도덕성 문제나 행정 특혜 논란도 “에스엠과는 무관하다”며 선을 그었다. ‘자금 투자 없이 이익(창원에스엠타운 최대 20년 무상 사용·운영+콘텐츠 제공료 190억원)만 챙긴다’는 지적엔 “우리는 브랜드를 투자한다”며 반박했다.

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■ “제가 책임지겠습니다”

“수고했다는 말 한마디 없이 무슨 특혜의 시선으로 본다면 우리 공무원들의 사기가 생기겠습니까.”

3년 전 창원시의회(2016년 12월15일)에서 의혹을 따져 묻는 시의원을 안상수가 몰아붙였다. 시의원도 물러서지 않았다.

“과정들이 철저하지 않으면 다 되고 나서 문제가 발생하는 겁니다.”

설전이 벌어졌다.

“다 되고 문제가 있으면 제가 책임지겠습니다.”

“당연히 책임져야 되는 문제고요.”

아직 사업이 다 되지 않아서인지 안상수 전 시장은 후임 시장의 감사 결과에 침묵했다.

“일체 대응하지 않는다는 방침이다.”

그는 거듭된 <한겨레>의 해명 요청에도 아무런 답을 하지 않았다. 그의 보좌진은 “공식적으로 어떤 말도 하지 않은 것으로 해달라”고 했다. 그는 퇴임 뒤 창원에서 사무실을 열어 변호사로 활동하고 있다. 지난 5월 낸 자서전(<나의 꿈, 창원의 꿈>)을 내년 총선 출마 여부와 연결 짓는 시각도 있다. 그는 책에서 말했다.

“사업구조를 제대로 이해하지 못한 일부 언론 등에서 의혹을 제기하는 등 우여곡절도 겪었다. 나는 이러한 의혹 제기가 ‘유리창을 닦지 않으면 유리창을 깰 일도 없다’는 말처럼 우리에게 아무것도 하지 말라는 소리와 마찬가지로 들렸다.”

창원에스엠타운 사업이 ‘다 되는’ 때는 내년 4월(완공 예정)이다. <끝>

이문영 박준용 기자 [e-mail]